8 июня 2006 года Постановлением №357 Правительство России утвердило Федеральную целевую программу (ФЦП) "Развитие города Сочи как горноклиматического курорта (2006-2014 годы)". Решение о разработке ФЦП было принято за полгода до этого, 23 января 2006г. на основании распоряжения Правительства России № 58-р. За такой короткий промежуток времени Правительством было принято и обосновано решение, обеспечивающее реализацию мероприятий общим объемом инвестиций в 313,887 млрд. руб., в т.ч. за счет средств федерального бюджета — 185,822 млрд. руб.

ФЦП рассчитана на период 2006-2014 годы и будет осуществляться в 3 этапа: 1-й этап — 2006-2007гг.; 2-й этап — 2008-2012гг.; 3-й этап — 2013-2014гг. Предусмотрено два сценария реализации ФЦП: в случае проведения зимней Олимпиады-2014 в Сочи и в том случае, когда МОК в середине 2007г. отклонит заявку Сочи на проведение в нем зимней Олимпиады-2014. В любом случае будут реализованы те мероприятия ФЦП, которые необходимы в целях формирования современного горнолыжного курорта, в т.ч. построены 5 спортивных объектов на территории Сочинского национального парка и Сочинского заказника федерального значения. При обоих сценариях расходы на природоохранные мероприятия составят сумму в 2,651 млрд. руб. (0,8% от общего финансирования по 1-му сценарию и 2,2% — по 2-му сценарию). При этом целевой индикатор реализации ФЦП по экологическому направлению имеет такой же вес согласно градации МОК, как готовность олимпийских спортивных объектов и транспортная инфраструктура. Исходя из требований МОК, строящиеся спортивные объекты будут иметь двойное назначение, предполагающее их активное использование после проведения XXII зимних Олимпийских игр и XI Параолимпийских игр 2014 года.

Таким образом, в цели ФЦП, наряду с проведением зимней Олимпиады-2014, заложено долговременное использование построенных спортивных объектов, в т.ч. для обеспечения проведения в России международных и общероссийских соревнований по зимним видам спорта. Объекты, которые будут построены в любом случае, предполагают одновременное пребывание во время соревнований на небольших участках территории Сочинского национального парка 67 тысяч человек, в т.ч. на хребте Псехако — 36 тыс. чел., на северном склоне хребта Аибга — 18 тыс. чел., на Грушевой поляне — 13 тыс. чел. Вся эта масса народа будет находиться в непосредственной близости от границ Кавказского государственного природного биосферного заповедника.

При этом объем вложений денежных средств в реализацию мероприятий, непосредственно связанных с природоохранной деятельностью Сочинского национального парка и направленных на минимизацию негативного антропогенного воздействия на особо охраняемые природные комплексы и объекты, составляет не более 200 млн. руб. (0,06% от общего объема инвестиций по 1-му сценарию и 0,16% — по 2-му сценарию). На природоохранные мероприятия по обеспечению сохранения природных комплексов и объектов на территории Кавказского государственного природного биосферного заповедника (объект Всемирного Природного Наследия по программе ЮНЕСКО) и Сочинского государственного природного заказника федерального значения в ФЦП средств не заложено вообще.

Таким образом, одна из задач ФЦП, направленная на минимизацию отрицательного воздействия на окружающую среду, имеет весьма опосредованное отношение к особо охраняемым природным территориям (ООПТ) федерального значения, где запланированы основные мероприятия ФЦП и предполагаются максимальные рекреационные нагрузки. Более того, она носит декларативный характер, т.к. непосредственно на минимизацию отрицательного воздействия на ООПТ выделено всего около 100 млн. руб., тогда как на строительство только спортивных объектов на участках ООПТ заложено около 17 млрд. руб. Из этого можно сделать вывод о том, что особо охраняемые природные комплексы и объекты на территориях, в первую очередь, Сочинского национального парка, а также Кавказского государственного природного биосферного заповедника и Сочинского государственного природного заказника федерального значения окажутся не защищены и будут подвергаться значительному отрицательному воздействию от намечаемой хозяйственной и иной деятельности по развитию горнолыжного курорта.

К основным принципам охраны окружающей среды, указанным в ст. 3 Федерального закона "Об охране окружающей среды" № 7-ФЗ, относятся:
— соблюдение права человека на благоприятную окружающую среду;
— презумпция экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности;
— обязательность оценки воздействия на окружающую среду при принятии решений об осуществлении хозяйственной и иной деятельности;
— обязательность проведения государственной экологической экспертизы проектов и иной документации, обосновывающих хозяйственную и иную деятельность, которая может оказать негативное воздействие на окружающую среду, создать угрозу жизни, здоровью и имуществу граждан;
— учет природных и социально-экономических особенностей территорий при планировании и осуществлении хозяйственной и иной деятельности;
— приоритет сохранения естественных экологических систем, природных ландшафтов и природных комплексов;
— сохранение биологического разнообразия;
— запрещение хозяйственной и иной деятельности, последствия воздействия которой непредсказуемы для окружающей среды, а также реализации проектов, которые могут привести к деградации естественных экологических систем, изменению и (или) уничтожению генетического фонда растений, животных и других организмов, истощению природных ресурсов и иным негативным изменениям окружающей среды;
— соблюдение права каждого на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды, а также участие граждан в принятии решений, касающихся их прав на благоприятную окружающую среду, в соответствии с законодательством;
— ответственность за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды;
— участие граждан, общественных и иных некоммерческих объединений в решении задач охраны окружающей среды;
— международное сотрудничество Российской Федерации в области охраны окружающей среды.
Все вышеперечисленные принципы в результате принятия Правительством Российской Федерации Федеральной целевой программы "Развитие города Сочи как горноклиматического курорта (2006-2014 годы)" оказались нарушенными. Свое утверждение обосновываем следующими доказательствами:

1. При подготовке Федеральной целевой программы не была проведена обязательная государственная экологическая экспертиза. Тем самым, проект ФЦП до его утверждения Правительством РФ, а также само постановление Правительства РФ от 8 июня 2006г. №357 "О федеральной целевой программе "Развитие г.Сочи как горноклиматического курорта (2006-2014 годы)" не получили положительного заключения государственной экологической экспертизы федерального уровня, предусмотренной ст. 11 Федерального закона "Об экологической экспертизе" №174-ФЗ.

В преамбуле этого закона сказано, что данный Федеральный закон направлен на реализацию конституционного права граждан Российской Федерации на благоприятную окружающую среду посредством предупреждения негативных воздействий хозяйственной и иной деятельности на окружающую природную среду. Согласно ст.42 Конституции РФ, каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии. Отсутствие экологической экспертизы проекта ФЦП означает неприменение заказчиком программы механизма защиты экологических прав населения, в первую очередь, местных жителей, чьи интересы напрямую затрагиваются как развитием горноклиматического курорта на Красной Поляне, так и связанным с этим изменением функционального зонирования территории Сочинского национального парка.

Учитывая презумпцию экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности, именно заключение государственной экологической экспертизы должно было, в соответствии со ст.1 ФЗ "Об экологической экспертизе", установить соответствие намечаемой в ФЦП хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и определить допустимость реализации ФЦП в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации ФЦП.

Согласно п.3 ст.5 ФЗ "Об экологической экспертизе" Правительство Российской Федерации контролирует исполнение законодательства Российской Федерации об экологической экспертизе и осуществляет меры по обеспечению соблюдения законов, а также по обеспечению прав граждан и юридических лиц в области экологической экспертизы. Правительство РФ является главным исполнительным органом государственной власти, ответственным за соблюдение природоохранного законодательства Российской Федерации. Именно оно утвердило федеральную целевую программу "Развитие г.Сочи как горноклиматического курорта (2006-2014 годы)", а в качестве государственного заказчика ФЦП — Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации. Кроме того, Правительство РФ поручило своим постановлением №357 от 8 июня 2006г. Министерству экономического развития и торговли Российской Федерации и Министерству финансов Российской Федерации при формировании проекта федерального бюджета на соответствующий год включать Программу в перечень федеральных целевых программ, подлежащих финансированию за счет средств федерального бюджета. Однако в соответствии с п. 3 ст. 36 ФЗ "Об охране окружающей среды" проекты, по которым не имеются положительные заключения государственной экологической экспертизы, утверждению не подлежат, и работы по их реализации финансировать запрещается.

2. ФЦП содержит перечень мероприятий, связанных с подготовкой к зимней Олимпиаде-2014 и развитием горноклиматического курорта на Красной Поляне, но в ней отсутствует оценка воздействия на окружающую среду при реализации указанных в ФПЦ мероприятий. Без этого оценить уровень экологической безопасности ФЦП невозможно. Согласно Положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации (ОВОС), утвержденного приказом Госкомэкологии России от 16.05.2000г. №372, ОВОС — процесс, способствующий принятию экологически ориентированного управленческого решения о реализации намечаемой хозяйственной и иной деятельности посредством определения возможных неблагоприятных воздействий, оценки экологических последствий, учета общественного мнения, разработки мер по уменьшению и предотвращению воздействий. Согласно п. 2.2. Положения об ОВОС, ее проведение обязательно на всех этапах подготовки документации, обосновывающей хозяйственную и иную деятельность, до ее представления на государственную экологическую экспертизу (принцип обязательности проведения государственной экологической экспертизы). Об этом же говорится в п.2 ст.32 ФЗ "Об охране окружающей среды": оценка воздействия на окружающую среду проводится при разработке всех альтернативных вариантов предпроектной, в том числе прединвестиционной, и проектной документации, обосновывающей планируемую хозяйственную и иную деятельность, с участием общественных объединений.

Материалы по ОВОС намечаемой хозяйственной и иной деятельности, являющейся объектом экологической экспертизы, входят в состав документации, представляемой на экспертизу (п.1 ст.14 ФЗ "Об экологической экспертизе"). Так как оценка воздействия на окружающую среду при реализации указанных в ФПЦ мероприятий не проводилась, последствия их реализации непредсказуемы. Поэтому, в соответствии с принципами охраны окружающей среды, изложенными в ФЗ "Об охране окружающей среды", реализация ФЦП должна быть запрещена.

3. Одним из основных принципов ОВОС, указанным в п.2.5 Положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации, является обеспечение участия общественности в подготовке и обсуждении материалов по оценке воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной и иной деятельности, являющейся объектом экологической экспертизы (в нашем случае — ФЦП "Развитие города Сочи как горноклиматического курорта (2006-2014 годы)"), как неотъемлемой части процесса проведения оценки воздействия на окружающую среду (принцип гласности, участия общественных организаций (объединений), учета общественного мнения при проведении экологической экспертизы).

Обеспечение участия общественности, в том числе информирование общественности о намечаемой хозяйственной и иной деятельности и ее привлечение к процессу проведения оценки воздействия на окружающую среду, осуществляется заказчиком на всех этапах этого процесса, начиная с подготовки технического задания на проведение оценки воздействия на окружающую среду.

Обсуждение общественностью оспариваемой нами ФЦП, включая материалы по оценке воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной и иной деятельности, организуется заказчиком совместно с органами местного самоуправления в соответствии с российским законодательством.

Несоблюдение этих требований не только нарушает Положение об ОВОСе и иные правовые акты в сфере действия природоохранного законодательства РФ, но и непосредственно нарушает конституционные права граждан на доступ к информации, на участие в принятии решений органами государственной власти и на участие в управлении государством, предусмотренные частью второй ст.24, частью четвертой ст.29, частью первой ст.32, ст. 2 Конституции РФ.

4. Размещение основных спортивных объектов и связанной с ними инфраструктуры, предусмотренных в обоих сценариях ФЦП, намечено на территории Сочинского национального парка, т. е. на особо охраняемой территории (ООПТ) федерального значения.

Согласно п.2 ст.59 ФЗ "Об охране окружающей среды", запрещается хозяйственная и иная деятельность, оказывающая негативное воздействие на окружающую среду и ведущая к деградации и (или) уничтожению природных объектов, имеющих особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение и находящихся под особой охраной.

В соответствии с п.2 ст.58 ФЗ "Об охране окружающей среды", порядок функционирования ООПТ регулируется законодательством об ООПТ. Согласно п.1 ст.3 ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", государственное управление и государственный контроль в области организации и функционирования ООПТ федерального значения осуществляются Правительством Российской Федерации и федеральными органами исполнительной власти в области охраны окружающей среды. Таким образом, Правительство РФ непосредственно несет ответственность за нарушение режима Сочинского национального парка в результате принятия ФЦП "Развитие города Сочи как горноклиматического курорта (2006-2014 годы)".
В соответствии с п.1 ст. 5 ФЗ "Об ООПТ" на территориях национальных парков устанавливается дифференцированный режим особой охраны с учетом их природных, историко-культурных и иных особенностей. Согласно п. 2 этой же статьи на территориях национальных парков запрещается:

б) деятельность, влекущая за собой нарушение почвенного покрова и геологических обнажений;
в) деятельность, влекущая за собой изменения гидрологического режима;
д) строительство трубопроводов, линий электропередачи и других коммуникаций, а также строительство и эксплуатация хозяйственных и жилых объектов, не связанных с функционированием национальных парков;
е) деятельность, влекущая за собой нарушение условий обитания объектов растительного и животного мира;
з) организация массовых спортивных и зрелищных мероприятий, организация туристских стоянок и разведение костров за пределами специально предусмотренных мест.

В соответствии с п.3 ст.95 Земельного кодекса РФ на землях национального парка, включающих в себя особо ценные экологические системы и объекты, ради сохранения которых создавалась данная ООПТ, запрещается деятельность, не связанная с сохранением и изучением природных комплексов и объектов и не предусмотренная федеральными законами.

Согласно п.21 Положения о ГУ "Сочинский национальный парк", на территории заповедной зоны запрещаются все виды хозяйственной и рекреационной деятельности. В то же время, санно-бобслейная трасса, строительство которой включено в ФЦП, рассчитана на 11 тысяч зрителей и будет располагаться в границах заповедной зоны Сочинского нацпарка (кв. 64-68 Краснополянского лесничества). Финиш санно-бобслейной трассы предполагается разместить в 50-ти метрах от границы Кавказского государственного природного биосферного заповедника, прямо на участке действующих источников нарзанных минеральных вод. Место размещения горной олимпийской деревни на 2 тысячи мест также находится в границах заповедной зоны нацпарка.

Горнолыжный центр (18 тысяч зрителей), включенный в ФЦП, предлагается расположить на северном склоне хребта Аибга, большая часть которого относится либо к заповедной зоне, либо к зоне регулируемого рекреационного использования. Кроме того, по заключению ученых, этот район исключительно важен с точки зрения сохранения биологического разнообразия. Северный склон хребта Аибга и его водораздел являются местом обитания многих охраняемых федеральным законодательством видов насекомых, в том числе таких, как пахучий красотел, жук-олень, зубчатогрудый дровосек, кавказский дровосек, альпийский усач, мнемозина. Здесь произрастает множество видов деревьев, кустарников и травянистых растений, внесенных в Красную книгу Российской Федерации. Кварталы 100, 101, 105, 106, 108 Краснополянского лесничества являются единственным местом на территории национального парка, где отмечены встречи западнокавказского тура. Здесь же располагаются местообитания кавказской серны, кавказского благородного оленя и бурого медведя. По левому берегу реки Мзымта через 100 и 101 кварталы эти виды совершают сезонные вертикальные миграции. Для сезонных миграций бурого медведя, кавказского благородного оленя и серны служат также кварталы 62-68, где планируется проложить санно-бобслейную трассу. Развитие на этих территориях рекреационной инфраструктуры, включающей спортивные сооружения согласно ФЦП, приведет к полному разрушению исторических миграционных путей этих видов в Краснополянском лесничестве, и, соответственно, к значительному снижению их численности, а для популяции тура — к ее исчезновению с территории Сочинского национального парка.

Склоны хребта Псехако, на котором запланировано размещение лыжного и биатлонного комплексов общей вместимостью 36 тысяч зрителей, а также уже сейчас строятся канатные подъемники и вырублен лес под горнолыжные трассы, входят в состав зоны с режимом заказника (строго охраняемой зоны) национального парка, в границах которой, согласно ст.15 ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", обеспечиваются условия для сохранения природных комплексов и объектов, допускается строго регулируемое посещение. Здесь Положением о ГУ "Сочинский национальный парк" разрешены лишь ограниченные лесохозяйственные мероприятия, исключающие массовые рубки деревьев, и передвижение посетителей строго по специальным маршрутам и тропам. Из строительных работ разрешается лишь строительство приютов для туристов.

В зоне регулируемого рекреационного использования Сочинского национального парка, в состав которой входит значительная часть северного склона хребта Аибга, включая часть площадей горнолыжного центра, посещение регламентируется допустимыми рекреационными нагрузками, определяемыми на основе научно-обоснованных норм использования территории в рекреационных целях. Рекреационное использование территории возможно по специальным дорогам и маршрутам. В учебном пособии "Лесная рекреалогия" (В.М.Ивонин, В.Е.Авдонин, Н.Д.Пеньковский, 1999) в таблице 9.4 приведен расчет допустимых рекреационных нагрузок для бездорожной рекреации в горных лесах Сочинского национального парка: на пологих склонах — 3,3 чел./га, на покатых склонах — 1,7 чел./га, на крутых склонах — 0,1 чел./га, на очень крутых склонах бездорожная рекреация запрещена.

Таким образом, режим Сочинского национального парка допускает массовое (нерегулируемое) нахождение посетителей лишь в двух зонах: зоне обслуживания посетителей и зоне хозяйственного назначения. Практически все спортивные объекты, включенные в обязательный к реализации список ФПЦ, располагаются полностью или частично в заповедной, особо охраняемой и предназначенной для регулируемого рекреационного использования зонах Сочинского национального парка. Согласно п.2 ст.15 ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", организация массовых спортивных и зрелищных мероприятий на их территориях запрещена. То же касается строительства трубопроводов, линий электропередачи, средств связи и иных коммуникаций на этих землях.

5. Реализация ФЦП, в т.ч. строительство спортивных объектов массового посещения на территории Сочинского национального парка, в непосредственной близости от Кавказского государственного природного биосферного заповедника, создает угрозу причинения вреда этому объекту Всемирного природного наследия ЮНЕСКО, что будет являться нарушением обязательств Российской Стороны, вытекающих из Конвенции об охране всемирного культурного и природного наследия ЮНЕСКО от 16 ноября 1972г. (ратифицированная Указом Президиума Верховного Совета СССР от 9 марта 1988г. №8595-ХI) (Ведомости Верховного Совета СССР, №11 (2449) 16 марта 1988г., ст.171).

В соответствии со ст. 26 Венской конвенции о праве международных договоров (Вена, 23 мая 1969г. Россия присоединилась 29 апреля 1986г.) "Каждый действующий договор обязателен для его участников и должен ими добросовестно выполняться". В соответствии со статьей 27 той же Конвенции "Участник не может ссылаться на положения своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения им договора".

В ст.31 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации" от 15.07.1995г. №101-ФЗ также установлено, что международные договоры подлежат добросовестному выполнению. В соответствии с Конституцией Российской Федерации (ч.4 ст.15) "Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотрены законом, то применяются правила международного договора".

В 1999г. решением XXIII сессии Комитета по Всемирному Наследию ЮНЕСКО Кавказский государственный природный биосферный заповедник признан всемирным природным наследием в номинации "Западный Кавказ". С этого момента Кавказский заповедник имеет статус объекта всемирного наследия в соответствии с Конвенцией, а Российская Федерация несет юридическую, экономическую и нравственную ответственность перед мировым сообществом за сохранение установленных охраняемых ценностей объекта всемирного наследия.

В частности, п.1 ст.6 Конвенции об охране всемирного культурного и природного наследия ЮНЕСКО гласит: "Полностью уважая суверенитет государств, на территории которых находится культурное и природное наследие, …, и не ущемляя прав, предусмотренных национальным законодательством в отношении указанного наследия, государства — стороны настоящей Конвенции признают, что оно является всеобщим наследием, для охраны которого все международное сообщество обязано сотрудничать".

П.4 ст.11 Конвенции определяет принципиальный перечень угроз объектам всемирного наследия и, в частности, в настоящем перечне значатся и "проекты проведения крупных общественных или частных работ". Более подробно настоящее положение сформулировано в пункте 180-b Операционного руководства к Конвенции: "Возможная угроза — существующие серьезные угрозы, которые могли бы уменьшить ценность территории. К таковым относятся:

(ii) проекты планируемых переселений или строительства на территории объекта или расположенных близлежащих территориях, но создающих угрозу для объекта.

Таким образом, ФЦП "Развитие г.Сочи как горноклиматического курорта (2006-2014 годы)" разработана в нарушение действующего законодательства Российской Федерации, включая Конституцию РФ.
В этой связи, прошу организовать прокурорскую проверку соблюдения требований российского законодательства при принятии Федеральной целевой программы "Развитие г.Сочи как горноклиматического курорта (2006-2014 годы)".

В случае выявления нарушений прошу принять исчерпывающие меры прокурорского реагирования.

По мнению Экологической Вахты по Северо-Западному Кавказу в связи с тем, что порядок подготовки и содержание Федеральной целевой программы "Развитие г.Сочи как горноклиматического курорта (2006-2014 годы)" противоречат действующему законодательству РФ и нарушают международные обязательства РФ, необходимо внести протест на принятие Постановления Правительство России №357 от 8 июня 2006 года.

24/09/2006