<p><br /><strong>    ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ  ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО  НУЖДАЕТСЯ В УЛУЧШЕНИИ<br /></strong>                   <a href="mailto:skorina@str.ru">skorina@str.ru</a>, 28 октября 2006 г.<br />      Опубликовано в журнале РАН "Энергия" (с сокращениями)<br /></p>
<p>    Во многих отношениях переживаемый Россией экологический кризис — следствие<br />негативных тенденций, накопившихся в экономике в так называемые <годы застоя>.<br />Экономика СССР была настолько ориентирована на производство товаров группы А<br />(средства производства), что население первого в мире социалистического<br />государства вынуждено было жить в условиях хронического дефицита на товары<br />первой необходимости (товары группы Б). Таким образом, социалистическое<br />производство было в основном нацелено на воспроизводство самого себя.<br />Рыночная же экономика была в гораздо большей степени ориентирована на<br />производство товаров для населения: потому, что это обеспечивало<br />производителям получение прибыли. Высокий уровень жизни в капиталистических<br />странах, конечно, достигался дорогой ценой — за счет сильного загрязнения<br />природной среды. Тем не менее, СССР, так же, как и капиталистический Запад,<br />оказался в состоянии экологического кризиса.<br />    Почему же столь разные общества оказались в одном и том же состоянии?<br />Сильное загрязнение окружающей  среды в СССР началось в 1960-е гг. в<br />связи с резким ростом производства с целью <догнать и перегнать загнивающий<br />Запад>. Кроме того, впервые внедряемые технологии и оборудование были<br />несовершенными, не было опыта эксплуатации созданных производств. К<br />середине 1980-х гг. загрязнение (особенно городского воздуха) приобрело<br />угрожающие размеры, но в 1985 г. на государственном уровне была осознана<br />необходимость улучшения качества выпускаемой продукции, а не уменьшения<br />загрязнения окружающей среды. В апреле 1986 г. были приняты государственные<br />решения, направленные на ускорение научно-технического развития страны, а<br />вскоре и на перестройку общества в целом. Однако разработка и внедрение<br />природоохранных технологий по-прежнему рассматривались как бесполезные или<br />нерациональные траты сил, времени и средств — поэтому не поощрялись, а иногда<br />даже преследовались. Руководители промышленных отраслей и предприятий не<br />желали признавать опасность, катастрофичность происходящего загрязнения<br />среды, а когда осознали это, было уже поздно: разразился экологический кризис,<br />который развивался с большей скоростью и  худшими последствиями, чем в<br />развитых странах.<br />    Перестройка завершилась неожиданным результатом — социально-экономическим,<br />политическим и идеологическим кризисами, развалом государства и сменой строя.<br />Таким образом, экологический кризис в СССР (в отличие от Запада) оказался<br />началом общего, перманентного кризиса общества. Заметим, что место, роль и<br />значение экологического кризиса в общем кризисе не осознаны в полной мере до<br />сих пор.<br />    Несмотря на экологический кризис, экономика Запада продолжала динамично<br />развиваться, а уровень жизни в развитых страна был (и остается) существенно<br />выше, чем в нашей стране. Россия же вышла из состояния экологического кризиса<br />благодаря   экономическому кризису, который вынудил остановить (или вообще<br />ликвидировать) особо убыточные экологически грязные производства, но в<br />результате резко снизился уровень жизни населения. И все-таки, почему<br />капиталистическое и социалистическое общества выходили из состояния<br />экологического кризиса такими разными путями? Очевидно, что способ производства<br />существует не сам по себе, а в определенных социально-экономических (и<br />природных) условиях. Экологический кризис на Западе вынудил общество<br />пересмотреть систему ценностей, дополнить ее нематериальными, духовными.<br />Активизировавшееся в результате этого общественное движение приобрело<br />природоохранный характер и в условиях западной демократии привело к принятию<br />соответствующих (природоохранных) законодательных мер. В условиях же<br />авторитарного социалистического строя недовольство населения катастрофическим<br />загрязнением  природной среды обитания никак не отражалось на принятии<br />государственных решений.<br />    Федеральные органы  экологического надзора в России были созданы по<br />настоятельным требованиям населения, но с очень большим опозданием — лишь<br />к середине 1990-х гг., то есть после начала выхода страны из экологического<br />кризиса. Таким образом, выход России из состояния экологического кризиса не<br />является  заслугой созданных природоохранных структур: страна как вошла в<br />состояние экологического кризиса, так  и вышла из него стихийно.<br />    В 1990-х гг. было разработано экологическое законодательство, которое<br />обязывает загрязнителей вносить в госбюджет плату за загрязнение окружающей<br />среды. Однако после введения этой платы  предприятия неоднократно повышали<br />цены на производимую продукцию, в результате чего стимулирующая (к уменьшению<br />загрязнения  окружающей среды) роль платы соответственно (также неоднократно)<br />уменьшалась. В настоящее время загрязнителям проще  и легче  осуществлять<br />плату в бюджет, чем сокращать это загрязнение окружающей среды — путем<br />внедрения соответствующих природоохранных технологий.<br />    Таким образом, современное экологическое законодательство обеспечивает<br />поступление средств в бюджет, но не стимулирует внедрение новых, более<br />экологичных технологий. Такое положение выглядит как сговор загрязнителей и<br />государства против предпринимателей, осуществляющих разработку и внедрение<br />природоохранных технологий. В то же время в статье 17  ФЗ "Об охране<br />окружающей среды в РФ" декларируется:<br /> <1. Предпринимательская деятельность, осуществляемая в целях охраны<br />окружающей среды, поддерживается государством.<br /> 2. Государственная поддержка предпринимательской деятельности,<br />осуществляемой в целях охраны окружающей среды, осуществляется<br />посредством установления налоговых льгот и иных льгот в соответствии с<br />законодательством>.<br />    Такое декларирование налоговых льгот при невозможности получать<br />доход от предпринимательской деятельности в целях охраны окружающей<br />среды выглядит как насмешка над предпринимателями, деятельность которых<br />обеспечивает не только оздоровление окружаюшей среды, но и способствует,<br />(как оказывается при ближайшем рассмотрении) внедрению экономически<br />интенсивных технологий вместо экстенсивных. Налоговые льготы<br />определяются и ограничиваются Налоговым Кодексом РФ, но в нем<br />экологическая деятельность никак не выделяется среди других видов<br />деятельности. Льгота в части освобождения от уплаты НДС абсолютно<br />неприемлема для предпринимателей-экологов, так как ее использование<br />означает добровольный отказ от деятельности в целях охраны окружающей<br />среды. Дело в том, что предприятиям-загрязнителям невыгодно заключать<br />договоры с юридическими и физическими лицами, освобожденными от уплаты<br />НДС, так как  в случае заключения такого договора загрязнители не<br />приобретают право на возмещение  выплаченных (или подлежащих выплате в<br />будущем) НДС. Что же касается "иных льгот", то при их понимании, по-<br />видимому, следует исходить из определения льготы в редакции Налогового<br />Кодекса. В результате мы получим следующее определение: "иными льготами<br />признаются предоставляемые отдельным категориям предпринимателей<br />предусмотренные действующим законодательством преимущества по<br />сравнению с другими предпринимателями". Поскольку такие преимущества в<br />действующем законодательстве нам неизвестны, то хотелось бы получить<br />неформальное разъяснение по этому поводу от квалифицированного юриста,<br />практически занимающегося природоохранной деятельностью. По нашему<br />мнению, государство дает реальные "иные льготы" не экологическим<br />предпринимателям, а загрязнителям окружающей среды — в виде тарифов платы<br />за негативное воздействие на окружающую среду. При нынешних тарифах<br />плата за вредные выбросы оценивается загрязнителями как "щадящая", а по<br />мнению экологических предпринимателей — объясняющая незаинтересованное к<br />ним отношение загрязнителей. Определение "щадящая", (производное от<br />понятий "щадить", "пощада" и очень близкое по содержанию к понятию<br />"прощение") объясняет, почему в последнее время плату за негативное<br />воздействие на окружающую среду все чаще называют экологической<br />индульгенцией. Если в такой оценке есть хотя бы доля истины, то необходимо<br />признать, что сложилось парадоксальное положение, когда современное<br />светское государство использует религиозный опыт средневековья.<br />Государство обязано дать убедительный ответ на вопрос: пополняя бюджет за<br />счет торговли экологическими индульгенциями, заинтересовано ли оно в<br />уменьшении количества экологических грехов и грешников?<br />    Поскольку желающих получать льготы всегда предостаточно, законодатель<br />должен был бы определить в ст. 17 критерий предоставления льгот. Таким<br />критерием должна стать фактическая экологическая деятельность (в качестве<br />основного вида предпринимательской) в течение достаточно большого времени<br />(например, не менее трех лет). В этой статье также должны быть определены<br />основания для лишения предоставленных льгот и орган, обязанный рассматривать<br />заявки на предоставление льготы. В настоящее случае заявитель либо получает<br />ответ, что он обратился не по адресу, либо вообще не получает ответа.<br />Очевидно, что игнорирование обращений должностным лицом государственного<br />органа не способствует решению проблем, но законодатель этого не замечает.<br />Очевидно также, что отказ в предоставлении льготы должен быть обоснованным,<br />а заявитель мог бы достаточно легко и быстро обжаловать этот отказ. Не<br />вызывает ни малейшего сомнения то, что существующая редакция ст. 17 никак не<br />мешает получать льготы членам "семьи", то есть порождает коррупцию. Широкой<br />общественности ст. 17 малоизвестна, фактически она не работает и не может<br />работать из-за своей бессодержательности.<br />    Законодательство западных стран отличается от российского большим<br />объемом, проработанностью, результативностью действия. Российское же<br />экологическое законодательство основано на полном отделении формы от<br />содержания, когда закон в любую минуту может быть выхолощен подзаконными<br />актами и наполнен новым содержанием без изменения текста. Такое положение не<br />способствует решению ни экономических, ни экологических, ни иных проблем, в<br />том числе  формированию правового общества.<br />    Плата за сверхнормативное загрязнение окружающей среды взимается по<br />явно устаревшим, старым расценкам, действующие тарифы не соответствуют<br />выросшим ценам на другие товары и услуги, в том числе на товары и услуг<br />предприятий-загрязнителей. Попытки учитывать инфляцию при расчете платы<br />(кстати, заранее известными  на годы вперед коэффициентами) ничего не<br />меняют и лишь способствуют инфляции, задавая ее минимальный уровень. В<br />результате большинство экологических предпринимателей приходят к выводу,<br />что природоохранная деятельность убыточна. Они не получают обещанных<br />льгот, а предприятия загрязнители уже получают необещанные. С точки зрения<br />здравого смысла, экологическое законодательство должно быть щадящим<br />только по отношению к предприятиям, сокращающим выбросы в окружающую<br />среду и внедряющим природоохранные технологии, поддерживать деятельность<br />экологических предпринимателей не на словах, а на деле.<br />    Если плата за загрязнение окружающей среды была введена действительно для<br />стимулирования к уменьшению такого загрязнения, то она должна повышаться,<br />если предприятие-загрязнитель не внедряет ни одной природоохранной технологии<br />в течение определенного срока. С учетом ФЗ No 134, регламентирующего<br />периодичность проверок государственными органами экологического надзора, этот<br />срок должен быть два года — от проверки до проверки.<br />    При существующем экологическом законодательстве повышение<br />тарифов за сверхнормативные выбросы будет незамедлительно компенсировано<br />загрязнителями повышением цен на выпускаемую продукцию. Следовательно,<br />одновременное повышение всех тарифов в целом по стране чревато ростом<br />инфляции. Поэтому повышение тарифов следует производить сразу  не по всем<br />видам загрязняющих веществ, а по отдельным показателям, придавая особое<br />значение их очередности. Следует стремиться к тому, чтобы повышение тарифа<br />на загрязняющее вещество затрагивало только интересы конкурирующих<br />производителей, которые будут вынуждены изменять цены на продукцию с<br />оглядкой на конкурентов.<br />    Уменьшение тарифов платы (или ее отмена) может произойти только в<br />интересах и под давлением загрязнителей окружающей среды. Однако это будет<br />означать нечто большее, чем ухудшение состояния природной среды, а именно<br />- усиление роли крупного капитала и ослабление влияния государства. Таким<br />образом, состояние экологического законодательства в части взимания платы за<br />негативное воздействие на окружающую среду — важная характеристика<br />общества и государства.<br />    Существующее экологическое законодательство очень далеко от<br />совершенства  и по своему содержанию. Оно только  формально стимулирует<br />предприятие к уменьшению негативного воздействия на окружающую среду<br />только до определенной установленной нормы, но никак не поощряет<br />дальнейшее уменьшение такого воздействия. В результате загрязнители<br />окружающей среды не уменьшают выбросы ниже этих норм, даже если это<br />можно осуществить легко и без дополнительных затрат.<br />    Если существующее экологическое законодательство хоть както стимулирует<br />производителя к уменьшению количества и степени загрязненности сточных вод,<br />то оно ни чем не способствует созданию замкнутых циклов водопотребления.<br />Более того, оно  делает возможным разбавление сточных вод. Все это<br />препятствует внедрению и развитию новых технологий.<br />    Экологическое законодательство, формально декларируя принцип<br />уменьшения загрязнения, не стимулирует предприятия, обладающими технологиями<br />и оборудованием для переработки отходов, к оказанию помощи другим<br />производителям в утилизации их выбросов. Поэтому директора не заинтересованы<br />в утилизации загрязняющих веществ других, соседних предприятий. На<br />законодательном уровне такую ситуацию можно улучшить за счет сокращения платы<br />за негативное воздействие на величину, соответствующую несостоявшемуся<br />выбросу отходов другого предприятия, предоставившего отходы для утилизации.<br />Только при решении на законодательном уровне этих проблем природоохранная<br />позиция государства станет более четкой и определенной.<br />    Во взыскании штрафов и платы за негативное воздействие на окружающую<br />среду заинтересованы лишь  чиновники, стремящиеся растворить плату в<br />бюджетных средствах. Это вынуждает государство быть заинтересованным в<br />сохранении (и даже усилении) загрязнения окружающей среды. Так называемое<br />целевое использование внесенной (в бюджет) платы на осуществление<br />государственных экологических программ, то есть использование бюджетных<br />средств без изменения природы их источника не в силах обеспечить государству<br />безупречную в экологическом и финансовом отношениях репутацию. О<br />незаинтересованности государства в реальном снижении уровня загрязнения<br />свидетельствует и распределение этой платы между бюджетами: муниципальный -<br />14 %, региональный — 36 %, федеральный — 50 %. Пора бы заметить, что если<br />плата за негативное воздействие на окружающую среду предназначена для<br />ликвидации последствий такого воздействия, то существующее распределение<br />платы противоречит назначению этой платы.<br />    Государство может достаточно легко и быстро приобрести безупречную<br />экологическую репутацию, если законодатель безотлагательно приступит к<br />усовершенствованию законодательства и, в частности, создаст и введет в<br />действие механизм перехода от одного источника поступления средств в<br />госбюджет к другому источнику (имеется в виду переход от платы за<br />загрязнение к налогам, полученным от предпринимательской природоохранной<br />деятельности). Сегодня у государства нет экологического законодательства,<br />содержащего реально действующий и естественный в экономическом<br />отношении, а также юридический и организационный механизмы решения<br />экологических проблем.<br />    Юристы, экономисты, редакции СМИ не интересуются экономическими,<br />юридическими аспектами природоохранных проблем. В то же время существует<br />необходимость обратить внимание предприятий на то, что внесение ими платы<br />за загрязнение  в госбюджет (вместо использования этих средств на месте для<br />экологических целей) не способствует уменьшению загрязнения окружающей<br />среды, не стимулируют деловую активность в обществе, не способствуют<br />созданию новых экономических связей и выходу общества из состояния<br />экономического кризиса. Приведенный пример показывает, что экологические<br />проблемы тесно связаны с юридическими и экономическими. Однако в<br />промышленности и обществе до сих пор господствует точка зрения, согласно<br />которой состояние экономики определяется только количеством и качеством<br />произведенных товаров, а что сверх того — несущественно.<br />    В связи с этим необходимо обратить внимание на то, что  взимание платы<br />за загрязнение среды означает начало интегрирования экологической<br />деятельности в экономическую. Поэтому работа в новых условиях потребует<br />нового поколения экономистов, которым не придется доказывать очевидное.<br />Экологически грязное промышленное производство не может быть высокоэффективным<br />в экономическом отношении уже потому, что загрязнение окружающей среды<br />является следствием потери в эту среду части произведенной продукции,<br />реагентов, сырья. Загрязнение окружающей среды затрудняет работу других<br />предприятий и отраслей (в том числе отраслей сельского хозяйства), ухудшает<br />их экономические показатели. В территориальных управлениях органов<br />экологического надзора проведением инспекций и взиманием платы за негативное<br />воздействие  на окружающую среду  должны заниматься  инженеры, в том числе<br />имеющие специальность "Экономика и бухгалтерский учет в природопользовании и<br />природоохранной деятельности". Однако сегодня большинство вузов не готово к<br />практической работе по специальности, то есть учебные заведения перекладывают<br />свои обязанности, обязательства, функции на работодателей. В результате<br />молодые специалисты не получают объективных знаний. Такое положение<br />объясняется различными факторами, но подготовка инженеров-экономистов по<br />новой специальности не может быть качественной при отсутствии:<br /> — системного анализа экологического кризиса в общем кризисе<br />российского общества научным сообществом, в том числе философами,<br />историками, экономистами, юристами, социологами, психологами,<br />политологами, специалистами в области управления, технических наук и т. п;<br /> — научно-обоснованной методологии практической природоохранной<br />деятельности, которая должна стимулировать разработку более совершенного<br />экологического законодательства.<br />    Российское общество в переходный период развития экономики оказалось<br />в плену мифа о том, что частная собственность и рыночный механизм сами по<br />себе решат все проблемы. Этот миф продолжает поддерживаться загрязнителями<br />окружающей природной среды, но иллюзии общества уже исчезли. Мы видим, что<br />целью капиталистического способа производства и, следовательно, целью<br />загрязнителей окружающей среды является извлечение максимальной прибыли, а<br />все остальное рассматривается ими как досадная помеха на пути к этой цели.<br />Поэтому успешное решение экологических проблем возможно только при условии<br />правильного понимания истинных ролей и интересов разных слоев общества.<br />    Вот тому пример. В промышленном производстве потери продукции, реагентов,<br />сырья, материалов ухудшают экономические показатели, и для собственника<br />предприятия, казалось бы, означают убыток. Однако производитель может его<br />компенсировать за счет покупателя и общества, которое расплачивается за<br />неэффективно произведенный товар дважды: приобретая товар по более высокой<br />цене (предпосылка инфляции) и потребляя его в нездоровой среде обитания.<br />Более того, одна часть общества может приобретать и потреблять продукцию, а<br />другая — только жить в загрязненной природной среде обитания. Таким образом,<br />оздоровление окружающей среды может произойти только по инициативе и под<br />давлением всего общества. Очевидно, что местное самоуправление не может быть<br />эффективным при несовершенном экологическом законодательстве.<br />      Кандидат технических наук В.П.Скорин, (директор ООО<br />      научно-производственного внедренческого предприятия "Новые химические<br />      технологии", г. Стерлитамак, Республика Башкортостан)<br /></p>

28/10/2006